Produzido por especialistas reunidos pelo Ministério das Cidades, novo manual coloca desigualdade urbana, vulnerabilidade social e crise climática no centro da compreensão dos riscos que atingem as cidades brasileiras

Uma publicação lançada em 2026 pelo Ministério das Cidades merece muito mais atenção do que provavelmente receberá. O livro Mapeamento de Riscos: Conceitos e métodos aplicados a processos geológicos e hidrológicos, coordenado por Leonardo Andrade de Souza e Rodolfo Baêsso Moura, da Secretaria Nacional de Periferias, reúne pesquisadores do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo, do Serviço Geológico do Brasil e de diversas universidades brasileiras. A obra atualiza profundamente uma metodologia utilizada no Brasil desde 2007 e, mais do que apresentar novas técnicas de mapeamento, promove uma mudança conceitual importante ao rejeitar a ideia de que os desastres constituem simples fatalidades provocadas pela natureza.

Os autores resumem essa mudança por meio de uma formulação direta: Risco = Ameaça × Exposição × Vulnerabilidade. Uma chuva intensa, uma encosta instável ou um rio que transborda representam ameaças, mas a transformação desses fenômenos em desastre também depende de quem ocupa esses territórios e das condições sociais, econômicas, habitacionais e institucionais dessas populações. O manual ressalta que um mesmo fenômeno físico produz riscos muito diferentes em territórios com condições socioeconômicas distintas, porque desigualdade social, capacidade de resposta e investimento público interferem diretamente na produção do risco.

Essa formulação aparentemente técnica possui uma enorme consequência política, pois o manual reconhece que o risco resulta de escolhas sobre onde e como as cidades se expandem, das desigualdades sociais e das assimetrias nos investimentos públicos. Reduzir riscos, portanto, não significa apenas construir muros de contenção ou outras obras de engenharia; significa também reduzir a exposição das populações, melhorar as habitações, criar sistemas de alerta e fortalecer a organização comunitária.

Quando o mapa de risco virou instrumento de expulsão

Talvez o aspecto politicamente mais importante da nova publicação apareça na autocrítica feita à metodologia anterior. No prefácio, Celso Santos Carvalho, responsável pelo programa de gestão de riscos e prevenção de desastres do Ministério das Cidades entre 2003 e 2014, explica que a experiência acumulada desde a publicação do manual de 2007 revelou problemas importantes. Mapeamentos elaborados originalmente para subsidiar o planejamento chegaram a orientar intervenções físicas que exigiriam estudos muito mais detalhados, inclusive análises casa a casa; em algumas situações, setores classificados como de risco alto ou muito alto também acabaram associados diretamente à remoção de todos os moradores.

Essa distorção contrariou o objetivo original da política pública, porque uma metodologia criada para melhorar as condições de vida das populações mais pobres acabou servindo, em alguns casos, para justificar a expulsão de moradores das periferias. O problema se torna ainda mais grave em um país no qual a estrutura fundiária e o mercado imobiliário empurraram historicamente a população pobre para encostas, várzeas, margens de rios e outros espaços pouco valorizados pela urbanização formal.

O novo manual associa explicitamente essa vulnerabilidade ao processo histórico de urbanização excludente brasileiro e menciona a Lei de Terras de 1850 e aquilo que Ermínia Maricato chamou de “nó da terra” para explicar a formação de cidades profundamente desiguais. Nessa perspectiva, a ocupação de áreas frágeis não decorre simplesmente de escolhas equivocadas dos moradores; decorre de um processo histórico que restringiu o acesso à terra urbanizada, à infraestrutura e à moradia adequada para parcelas expressivas da população.

A crise climática muda a escala do problema

A crise climática amplia ainda mais a importância dessa mudança de abordagem. Os formuladores do manual registram que diversos processos físicos vêm aumentando em frequência e magnitude e citam, entre outros exemplos, grandes inundações no Rio Grande do Sul, na Amazônia e no Nordeste, enxurradas, erosão marítima, deslizamentos e corridas de massa no Sudeste.

A atualização, por isso, vai muito além de uma modernização cartográfica. O manual incorpora imagens de alta resolução, drones, informações georreferenciadas e modelagens computacionais ao mesmo tempo que reconhece que as condições ambientais nas quais as cidades brasileiras se expandiram estão mudando. A obra aborda inundações, alagamentos e enxurradas; erosões continentais, costeiras e fluviomarinhas; rastejos, deslizamentos, quedas e rolamentos de blocos; corridas de detritos; subsidências e colapsos. Esse conjunto procura oferecer diagnósticos detalhados capazes de orientar políticas de prevenção, mitigação e adaptação.

Essa mudança ganha ainda mais relevância quando observamos a escala territorial do problema. O Serviço Geológico do Brasil já havia mapeado quase 2 mil municípios até 2026, o que mostra que o país acumulou uma base significativa de conhecimento sobre áreas sujeitas a diferentes tipos de risco. A reportagem da Agência Brasil acrescenta que quase 9 milhões de brasileiros vivem em municípios suscetíveis a deslizamentos, inundações, enxurradas e alagamentos, número que revela o tamanho do desafio colocado diante das políticas urbanas e climáticas brasileiras.

Moradores passam a participar da construção do diagnóstico

Outro avanço importante surge no reconhecimento do conhecimento produzido pelos próprios moradores. A nova metodologia procura combinar conhecimento técnico-científico com conhecimento local, popular e tradicional, evitando que o diagnóstico dependa exclusivamente de especialistas que chegam às comunidades, realizam medições e deixam o território sem incorporar a experiência acumulada por quem vive ali.

Os Planos Municipais de Redução de Riscos passaram a incentivar processos participativos nos diagnósticos e na governança das ações, enquanto os Planos Comunitários de Redução de Riscos e Adaptação Climática procuram ampliar o protagonismo de moradores de favelas e comunidades urbanas na identificação dos riscos, nos procedimentos de emergência e na definição de medidas de adaptação.

Essa participação possui enorme valor prático, porque moradores antigos frequentemente sabem onde a água chegava décadas atrás, onde uma encosta começou a apresentar rachaduras, onde uma nascente desapareceu ou onde uma rua passou a inundar depois de determinada obra. O novo manual não apresenta essa memória territorial como substituta do conhecimento científico; ele a incorpora como complemento indispensável ao trabalho de campo e ao planejamento territorial.

Saber onde está o risco aumenta a responsabilidade dos governos

A legislação brasileira já determina que os municípios conheçam os perigos presentes em seus territórios por meio de cartas de suscetibilidade, cartas de aptidão à urbanização e cartas de setorização de risco. O manual também reconhece, porém, que muitos municípios enfrentam limitações econômicas, técnicas e administrativas, razão pela qual a prevenção depende de articulação entre governos municipais, estaduais e federal.

Essa constatação impede que a política de prevenção se limite à produção de mapas. Os governos precisam transformar o diagnóstico em obras de drenagem, contenção de encostas, melhoria das habitações, sistemas de alerta, planejamento urbano, Soluções Baseadas na Natureza e outras medidas capazes de reduzir exposição e vulnerabilidade. O manual defende, nesse sentido, uma engenharia preventiva integrada às geociências e orientada pela preservação da vida.

Quanto mais detalhado se torna o conhecimento sobre os territórios ameaçados, menor fica o espaço para que governantes aleguem surpresa depois de uma tragédia. Uma chuva excepcional pode constituir um fenômeno natural; uma enchente pode decorrer de processos hidrológicos e um deslizamento pode resultar de processos geomorfológicos conhecidos, mas mortes ocorridas em locais onde o risco já havia sido identificado não podem continuar aparecendo apenas como consequência da “força da natureza”.

O trabalho coordenado por Leonardo Andrade de Souza e Rodolfo Baêsso Moura possui justamente esse mérito político e científico ao transformar o mapa de risco em uma ferramenta capaz de mostrar quem está ameaçado, por que essa população se encontra ameaçada e quais ações o Estado pode adotar antes que um evento extremo produza uma tragédia. Em um Brasil marcado simultaneamente pela urbanização desigual e pela intensificação da crise climática, essa mudança de perspectiva assume importância decisiva, pois, depois que o risco foi identificado, mapeado e comunicado, a ausência de prevenção já não pode ser facilmente atribuída ao desconhecimento; quando uma tragédia anunciada finalmente acontece, a falta de preparação passa a revelar uma falha concreta de prevenção.