Dispositivos do Arcabouço Fiscal do ministro estão produzindo caos no Orçamento público. Ele teima em mantê-los – e quer alterar a Constituição, removendo conquistas históricas da sociedade. Pode estar em jogo a sorte do governo Lula

Brasília (DF) 17/05/2023 Ministro da Economia, Fernando Haddad, durante audiência pública conjunta das comissões de Desenvolvimento Econômico; Finanças e Tributação; Fiscalização Financeira e Controle fala sobre a política econômica do governo federal. Foto Lula Marques/ Agência Brasil

Por Antonio Martins para o “Outras Palavras”

I. O investimento público do Brasil em Saúde precisa crescer muito, mostrou na semana passada um vasto estudo coordenado pelo IBGE com base no Sistema de Contas Nacionais. Esta necessidade salta aos olhos em dois gráficos. Embora o país conte com um sistema público de saúde de acesso universal – o SUS –, o percentual do PIB investido pelo Estado na atividade é raquítico: 4%, contra 11,1% na Alemanha, 10,4% na França, 10,3% no Reino Unido, 7,1% na Colômbia e 5,9% no Chile.

Em consequência, abre-se espaço para uma medicina de negócios desmesurada e custosíssima. Os gastos das famílias com Saúde equivalem a 5,7% do PIB – o triplo do percentual na França, por exemplo. Esta fatia não para de crescer, como se vê abaixo. Agora, de cada R$ 1.000 em despesas com Saúde no Brasil, o poder público participa com apenas R$ 410; a população é obrigada a arcar com os R$ 590 restantes. Na Alemanha, ela limita-se a pagar R$ 150. Cálculos do economista Francisco Funcia vão além, e mostram que o Estado gasta com o SUS apenas R$ 4 por dia, por habitante.

Os benefícios sociais e políticos que podem advir de um investimento público mais amplo em Saúde são evidentes e múltiplos. A grande maioria dos brasileiros, que recorre exclusivamente ao SUS, teria acesso rápido a consultas especializadas e exames – um dos gargalos do sistema. As Equipes de Saúde da Família, hoje sobrecarregadas, seriam estendidas a 100% da população. Crises sanitárias graves, como a que atinge os Yanomami, poderiam ser evitadas. Os hospitais públicos superariam dramas como os do Rio de Janeiro. E ao menos parte dos que se utilizam dos planos de saúde privados (51 milhões de pessoas, ou 25% da população), poderia deixá-los para trás, recuperando a fatia considerável do orçamento familiar que eles abocanham. Sucessivas pesquisas de opinião têm demonstrado que a Saúde é uma das preocupações centrais da opinião pública. Se o Estado oferecer serviços excelentes e gratuitos, neste aspecto crucial da vida, poderá começar a dissipar o (justo) ressentimento que leva parte da população a desejar o colapso da democracia.

II. Os planos do Ministério da Fazenda, contudo, têm sentido oposto. Para a equipe chefiada por Fernando Haddad, o investimento público em Saúde e Educação precisa cair ainda mais ao longo da próxima década. A proposta do Ministério está expressa em matéria publicada com destaque, neste domingo (7/4), pela Folha de São Paulo. Implica eliminar os dispositivos da Constituição que estabelecem os chamados “pisos constitucionais”. Hoje, o artigo 198 da Carta obriga a União a destinar à Saúde 15% de sua Receita Corrente Líquida (RCL). Já o artigo 212 determina que cabem à Educação pelo menos 18% da Receita Líquida de Impostos (RLI). Tudo isso cairia.

O gráfico a seguir, preparado pela Secretaria do Tesouro Nacional, mostra o dano. Entre 2025 e 2033, a subtração de recursos imposta às duas áreas poderia somar entre R$ 190 bilhões (hipótese representada pelas barras de cor cinza) e R$ 504 bi (barras azuis). Nesse último caso, a perda seria equivalente a três orçamentos do Bolsa-Família. A partir de 2033, ela se manteria constante, em até R$ 131 bilhões por ano.

Quanto a Saúde e Educação podem perder (em R$ bilhões de 2024)

Fonte: Tesouro Nacional. O gráfico foi apresentado, na publicação original, com título hermético: “Espaço adicional em Demais Discricionárias em cenários alternativos de evolução dos gastos mínimos em Saúde e Educação a partir de 2025″… O título escolhido por este texto expressa o seu significado correto

A matéria da Folha não foi um raio em dia de céu azul. Pelo menos desde abril de 2023, o Ministério da Fazenda lança “balões de ensaio” para testar a viabilidade da proposta, sem assumir o desgaste que ela poderia provocar. Naquele mês, o próprio ministro cogitou, em entrevista ao repórter Vinícius Torres Freire, “propor nova regra para gastos obrigatórios”. Em julho do mesmo ano, um “Relatório de Projeções Fiscais” do Tesouro (vinculado à Fazenda) sugeria a mesma medida. Especulou-se que o governo apresentaria, nos meses seguintes, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para concretizá-la – mas isso não chegou a ocorrer. Por fim, em março deste ano, um novo relatório do Tesouro faz, em seu “boxe 5”, a defesa mais explícita do corte de recursos, chegando a elaborar os cálculos expostos no gráfico que vimos. A pressão não para de crescer, porque a decisão aparentemente não está tomada. “O tema é politicamente delicado para Lula, sobretudo diante da defesa histórica da esquerda por mais verbas para as duas áreas”, lembra o mesmo jornal.

III. Por que Haddad, que foi ministro da Educação de Lula 2 e Dilma 1, insiste em tal projeto? Faltarão recursos ao governo? Segundo as teorias monetárias convencionais, toda despesa pública precisa estar vinculada a uma receita (“o Estado só pode gastar aquilo que arrecada”, diz o mantra). Ainda que se aceite provisoriamente esta premissa, ela não se aplica a nosso caso. Veja na terceira linha da tabela abaixo, extraída do último relatório do Tesouro. O órgão projeta que a “receita líquida do governo central” deverá manter-se estável entre 2024 e 2033.

Ficará, com ligeiras variações, em torno dos 18,9% do PIB – ligeiramente superior aos 17,5% registrados em 2023. Não faltarão recursos, portanto.

O centro do problema está em três regras do “Novo Arcabouço Fiscal” – a Lei Complementar 200, aprovada pelo Congresso Nacional em agosto do ano passado após intensa campanha do Ministério da Fazenda no Congresso – mas sem debate algum na sociedade. São as “trancas” ao gasto público. Estão em claro conflito com os “pisos constitucionais” que, aprovados após longas lutas dos movimentos sociais, protegem a Saúde e a Educação. As trancas produzem caos crescente no orçamento da União. O governo Lula pode optar por removê-las. Travará, neste caso, batalhas políticas árduas. Mas sairá de uma rota que está produzindo frustração, desgaste e desânimo e poderá se reconectar não apenas com a popularidade e o apoio de suas bases históricas, mas com a ideia fundamental de reconstruir o país sobre novos alicerces.

IV. As três trancas do chamado Novo Arcabouço Fiscal produzem, em seu conjunto, não um “ajuste”, mas um arrocho fiscal. A palavra pode soar dura, pois remete à política de compressão salarial adotada pela ditadura pós-64 para achatar o poder de compra dos trabalhadores, gerar excedentes exportáveis e aplacar uma crise cambial crônica e prolongada.

Mas é de arrocho, efetivamente, que se trata. A primeira tranca exige que, a cada ano, o gasto público cresça no mínimo 30% menos que a arrecadação de impostos. Já é difícil compreendê-la, num país tão carente de políticas públicas que garantam os direitos das maiorias. O segundo cadeado é complementar ao primeiro, e estabelece punições. Se num determinado ano as metas do “ajuste” não forem alcançadas, no exercício seguinte o gasto público precisará ser comprimido ainda mais. Mas o terceiro ferrolho é o pior. Haja o que houver, e ainda que os dois critérios anteriores tenham sido cumpridos, a despesa pública não poderá crescer mais que 2,5% a cada ano. Para ter uma ideia do significado, basta lembrar que, no governo Lula 2, ela subiu em média 6%. A norma atual torna inúteis, aliás, quaisquer avanços em relação à Reforma Tributária. Ainda que o governo tribute os dividendos dos proprietários de ações, as grandes fortunas, as transnacionais, adote um imposto efetivo sobre as propriedades rurais ou coíba a evasão nos “paraísos fiscais”, de nada servirá. O teto dos 2,5% ao ano é, na lei atual, intransponível.

Ocorre que há um dispositivo legal hierarquicamente superior à Lei Complementar 200. É a Constituição Federal. Os artigos que definem o investimento mínimo em Saúde e Educação não estão submetidos ao arrocho das três trancas. Quando a arrecadação cresce, o Estado deve elevar o gasto público nestas áreas, na mesma proporção. É uma tentativa de reduzir aos poucos, via serviços públicos, as desigualdades abissais do país.

Desta disparidade entre duas regras muito distintas emerge o caos no orçamento público. Educação e Saúde são parte das ações gerais do Estado. Mas, como não estão submetidas ao arrocho, suas despesas crescem com velocidade muito superior às demais e ao conjunto, reprimido, dos gastos. Imagine as despesas primárias da União (estão excluídos, por enquanto, os juros) como dois círculos, um dentro do outro. O círculo interno, onde estão Educação e Saúde, expande-se de acordo com o aumento da receita. O círculo externo está contido pelas três trancas. Em pouco tempo, todo o seu espaço estará preenchido pelo círculo menor. E o que restará para Transportes, Indústria, Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, Cultura, Agricultura, Defesa, Justiça e Segurança e todas outras ações de governo?

Segundo os cálculos do Tesouro, estes recursos – representados em barras claras, no gráfico abaixo – começam a declinar rapidamente a partir de 2026, chegando a zero (ou tornando-se matematicamente negativos…) já em 2029. Agora ou um pouco mais tarde, o impasse são favas contadas. Falta saber como resolvê-lo, como se verá a seguir.

Antes, porém, é importante agregar mais um dado, imprescindível ao debate. Há uma classe de despesas do Estado inteiramente livre das restrições descritas acima. São os juros sobre a dívida pública. Compõem um orçamento à parte, uma espécie de terceiro círculo. Não estão sujeitos nem ao Arcabouço, nem à arrecadação tributária. Não dependem do aval do Legislativo. Não são submetidos ao escrutínio do TCU, nem geram manchetes na mídia. O Banco Central simplesmente cria o dinheiro, ao fixar a taxa de juros. Nos últimos doze meses, eles consumiram R$ 747 bilhões! Cabem neste terceiro círculo, juntos, dois orçamentos da Saúde (R$ 232 bi) e um e meio da Educação (R$ 180 bi) em 2024…

Mas quem se beneficia não são os 150 milhões de brasileiros que dependem apenas do SUS, nem as dezenas de milhões de alunos em escolas públicas. Os juros fluem, essencialmente, para o 1% mais rico da população – e sua maior parte concentra-se nos estratos superiores deste grupo já seleto. A última edição da revista Forbes
aponta que o número de bilionários brasileiros saltou, em um ano, de 51 para 69 – sendo agora o sétimo maior do mundo. Beneficiado por diversas formas de rentismo, o 1% dos brasileiros mais ricos detém, segundo o Laboratório Mundial das Desigualdades, de Thomas Piketty, 48,9% da riqueza nacional. Equivale a 122 vezes mais do que tudo o que possuem, juntos, os 50% (102 milhões de brasileiros) economicamente mais pobres.

V. A pauta do arrocho fiscal (“ajuste” em linguagem tecnocrática) jamais fez parte da campanha de Lula à Presidência. Denunciava-se o desmonte do Estado e a repressão do gasto público. Como saída, propunha-se simplesmente revogar o “teto de gastos” – imposto por Temer às pressas, logo após o golpe de 2016 e mantido por Bolsonaro. O “ajuste” entrou em cena pelas mãos de Fernando Haddad, no início do terceiro mandato de Lula. No processo de construí-lo, o ministro manteve incontáveis reuniões com representantes do mercado financeiro – mas nenhum debate relevante com os movimentos e forças políticas que contribuíram para a vitória de Lula.

Apresentada formalmente em março de 2023, a proposta foi denominada de Novo Arcabouço Fiscal. Houve críticas, algumas ácidas (veja a de Outras Palavras). Mas persistia o entusiasmo gerado pela vitória de Lula sobre a ultradireita, por ações espetaculares como o resgate dos Yanomami e por um Ministério onde se destacavam ativistas e pensadores ligados à luta por direitos emergentes. A imensa maioria dos que apoiavam o novo governo não se opôs ao “Arcabouço” – pois não imaginou que, doze meses depois, ele pudesse conduzir à destruição de conquistas históricas como os “pisos constitucionais”.

Este cenário já não existe. O governo Lula tarda a garantir, à maioria da população, uma vida substancialmente melhor. O ânimo dos primeiros meses foi substituído por apreensão e incerteza, ou pelo conformismo. As pesquisas apontam a queda de apoio popular ao presidente. Vastas parcelas da população permanecem desiludidas com a democracia, o que as torna, à falta de horizonte político à esquerda, suscetíveis ao discurso bolsonarista.

Algumas das causas relacionam-se à estrutura colonial do país e ao controle do Congresso pelas elites: para saná-las será preciso transformações profundas. Outras, porém, decorrem diretamente do gasto público comprimido. A reconstrução da indústria não sai do papel. Faltam verbas para a agricultura familiar e a transição agroecológica. Tardam as escolas em tempo integral e um novo projeto educacional para o século 21, oposto à “reforma do ensino médio”. Não há amparo previdenciário para os trabalhadores precarizados (o governo apresentou um projeto pífio para os motoristas de aplicativos e foi obrigado a recuar), nem saída à vista para a população que vive nas ruas. Não há sombra de um programa de obras públicas estratégicas, que poderia gerar milhões de postos de trabalho dignos e reverter, na prática, a contrarreforma trabalhista.

Não seria a hora de examinar o papel do Novo Arcabouço Fiscal em todos estes déficits? A queda no apoio a Lula continuará a ser atribuída apenas ao aumento de alguns preços nos supermercados? O governo brasileiro agirá como a maioria dos seus pares liberais no Ocidente, que assistem impassíveis à degradação das condições de vida e ao avanço da ultradireita – sem ímpeto para buscar saídas fora do convencional? São perguntas que um projeto de transformação social precisa fazer a si mesmo.

VI. Eliminar as conquistas históricas da Saúde e Educação, como ensaia o Ministério da Fazenda, é sepultar no nascedouro este debate; é repetir o episódio que resultou na aprovação do Novo Arcabouço Fiscal, agora em condições muito pioradas. A proposta distanciaria do governo dois setores que o têm defendido em condições adversas, sob bombardeio da mídia e dos liberais. Além disso, do ponto de vista material, o Executivo se veria ainda mais desprovido de recursos para investir em favor das maiorias. Seria um prisioneiro do Centrão, da mídia e em especial da aristocracia financeira – arrastando-se sem coluna vertebral até o final de seu mandato.

Mas talvez estejam precisamente aqui – na existência de movimentos que, embora apoiem o governo, são independentes e críticos a ele – as chances de uma alternativa. Na Saúde, há uma longa tradição de luta pela Reforma Sanitária e o SUS, iniciada ainda durante a ditadura e que atravessa as décadas. Em 2020, em face da pandemia, ela articulou-se numa Frente pela Vida vibrante, que reúne dezenas de organizações e ativistas. Abrasco, Cebes e Rede Unida a vertebram, mas ela ramifica-se graças a participação de dezenas de entidades populares, entre as quais o MST, centrais sindicais e a Rede Jubileu. A luta pela Saúde Pública e o SUS desdobra-se, além disso, em instituições como o Conselho Nacional de Saúde (que foi fundamental na resistência ao negacionismo, durante a pandemia) e em categorias mobilizadas e presentes em todo o território nacional, como a das enfermeiras e agentes comunitárias de saúde. Ambas protagonizaram lutas reivindicatórias recentes, foram vitoriosas e acumularam experiências de luta.

Na Educação, embora menos presentes nos últimos anos, há organizações com ampla tradição de ações políticas. O elenco começa pela UNE, Andes, Andifes (que representa os reitores das universidades federais) e Ubes, mas estende-se a dezenas de Associações de Docentes e DCEs nas universidades públicas, por grêmios estudantis secundaristas e por frentes articuladoras como a Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Aqui, há um componente a mais: o viés questionador da juventude e de tudo o que segue vivo na universidade, apesar do vasto retrocesso neoliberal-tecnocrático.

Há um objetivo tático central nesta possível mobilização: defender as conquistas históricas, expressas nos artigos da Constituição que obrigam o Estado a investir percentuais mínimos de sua receita em Educação e Saúde. É preciso agir, inclusive, para evitar que o governo apresente a proposta de emenda constitucional. Este passo é possível: se há tantos e tão frequentes balões de ensaio, e a decisão ainda não foi tomada, há hesitação no Planalto.

Mas toda esta possível mobilização só será deflagrada se for possível superar um bloqueio que hoje paralisa os movimentos sociais. Questionar atos ou planos específicos do governo Lula, inclusive com protestos públicos, não pode ser visto como uma atitude de sabotagem. É, ao contrário uma contribuição necessária das maiorias para evitar que uma coalizão heterogênea seja capturada pelos interesses que crescem à sombra do debate público.

Resistir agora à ofensiva pela quebra dos “pisos constitucionais” abrirá caminho para vitórias maiores no futuro. O Arcabouço Fiscal terminará exposto, pelo arrocho e caos que impõe a todo o setor público. Se houver persistência na luta e na pedagogia política, a opinião pública compreenderá, aos poucos, que o Estado não depende da arrecadação fiscal prévia para gastar; e que o ato de criar dinheiro do nada não serve apenas para pagar juros ao 0,1% mais rico. Pode ser repetido para viabilizar a Saúde e Educação de excelência, a construção de redes de metrô e trens, a reindustrialização do país, a universalização do saneamento, a transformação urbanística das periferias, a transição agroecológica e tantos outros projetos ligados à reconstrução do Brasil em novas bases.

Em cenários políticos áridos, certas vitórias podem fazer enorme diferença. Para o futuro do governo Lula e da democracia, nada é mais importante hoje que manter os recursos ameaçados da Saúde e da Educação.

Antonio Martins é jornalista e editor do Outras Palavras, onde este artigo foi originalmente publicado.